Landes­aufnahme­programme 

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Kurzzusammenfassung

Humanitäre Landesaufnahmeprogramme nach § 23 Abs. 1 AufenthG ermöglichen es den Bundesländern, aus völkerrechtlichen oder humanitären Gründen bzw. zur Wahrung politischer Interessen bestimmte Personengruppen aufzunehmen. Die Länder bedürfen dafür der Zustimmung des BMI. Solche Programme richten sich in der Regel an besonders schutzbedürftige Menschen, häufig mit familiären Bindungen in Deutschland. Die Aufenthaltserlaubnis wird auf der Grundlage einer Aufnahmeanordnung des jeweiligen Bundeslands erteilt. In der Praxis spielen Landesaufnahmeprogramme insbesondere bei akuten Krisenlagen (z. B. Syrien, Afghanistan) eine ergänzende Rolle zu bundesweiten Maßnahmen.

Aktueller Stand

Inhaltsverzeichnis

Allgemeine Erläuterung 

Gemäß § 23 Abs. 1 AufenthG kann die oberste Landesbehörde jeden Bundeslands (also das zuständige Landesministerium bzw. dessen Pendant in Stadtstaaten) anordnen, dass Personen aus bestimmten Staaten oder sonstige definierten Personengruppen in Deutschland aufgenommen werden. Diese Regelung ermöglicht es den Ländern, flexibel auf humanitäre oder politische Krisenlagen zu reagieren und gezielt Schutzbedürftigen eine Aufenthaltsmöglichkeit zu gewähren.

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Voraussetzungen und Rechtsgrundlagen 

Landesaufnahmeprogramme werden durch eine Aufnahmeanordnung der obersten Landesbehörde geschaffen. Diese legt neben verfahrenstechnischen Einzelheiten v.a. auch Erteilungs- und Ausschlusskriterien fest. Die Aufnahmeanordnung kann sowohl Personen umfassen, die sich noch nicht in Deutschland aufhalten als auch solche, die bereits in Deutschland.

Auch die Aufsetzung von Landesaufnahmeprogrammen liegt im weiten politischen Spielraum der jeweiligen Bundesländer. Ob und wenn ja, in welcher Ausgestaltung, Länder eine Aufnahmeanordnung erlassen, liegt also in ihrem Ermessen und .

Wesentliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufnahmeanordnung nach § 23 Abs.1 AufenthG sind:

  • völkerrechtliche oder humanitäre Gründe oder zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland
  • Einvernehmen des BMI.

Bereits an dieser ersten Voraussetzung wird deutlich, wie weit gefasst die Gründe sind, aus denen Bundesländer Aufnahmeanordnungen erlassen können. Die obersten Landesbehörden haben dabei faktisch die Möglichkeit, die genannten Kategorien .

„Völkerrechtliche Gründe“ bestehen nicht nur dann, wenn Deutschland durch bi- oder multilaterale Verträge zur Gewährung eines Aufenthalts verpflichtet ist. Es reicht beispielsweise auch sog. Soft Law, das zwar nicht rechtlich bindend ist, . „Humanitäre Gründe“ sollen schon dann erfüllt sein, wenn die Anordnung . Die „Wahrung politischer Interessen“ kann z.B. dann bestehen, .

Das Einvernehmen des BMI soll nach § 23 Abs. 1 S. 3 AufenthG der „Wahrung der Bundeseinheitlichkeit“ dienen. In der Praxis erfolgt die Zustimmung des BMI häufig über .
Diese Voraussetzung sorgte insbesondere in den letzten Jahren für erhebliche Unstimmigkeiten zwischen Ländern und dem Bund. Diese ergeben sich insbesondere aus der Frage, wie weit der Entscheidungsspielraum des BMI ist, sein Einvernehmen zu erklären oder zu verweigern. So gab es beispielsweise einen 2019 Gesetzesentwurf der Länder Berlin und Thüringen, um das „Einvernehmen“ des BMI , der im Bundesrat jedoch . Weiterhin verweigerte das BMI 2020 seine Zustimmung zu Aufnahmeprogrammen der beiden Bundesländer zur und seit 2021 seine Zustimmung zu .

Die Aufnahmeanordnung kann vorsehen, dass die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis davon abhängt, dass eine Verpflichtungserklärung nach § 68 AufenthG abgegeben wird, § 23 Abs. 1 S. 2 AufenthG. Dies bedeutet, dass Privatpersonen – häufig Familienangehörige oder engagierte Dritte – sich verpflichten, für den Lebensunterhalt der aufzunehmenden Schutzsuchenden aufzukommen. Teilweise ist in den Landesaufnahmeprogrammen auch festgelegt, dass .

Diese Kopplung von humanitärer Aufnahme mit privater finanzieller Verantwortung wird vielfach kritisch bewertet. Insbesondere wird darauf hingewiesen, dass Einzelpersonen durch die langfristigen finanziellen und organisatorischen Anforderungen erheblich belastet werden können und damit .

Ebenso wie bei den Aufnahmeanordnungen i.R.d. Bundesaufnahmeprogramme nach § 23 Abs. 2 AufenthG wird auch bei denen des Landes davon ausgegangen, dass sie keine Außenwirkung gegenüber einzelnen Personen entfalten. Die Landesaufnahmeanordnungen haben damit nur unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber den Ausländerbehörden, diese sind . Betroffene Personen können vor Gericht lediglich geltend machen, dass sie auf Grundlage der Aufnahmeanaordnung gleichbehandelt werden müssen (Art. 3 GG); ein direkter Anspruch darauf, eine Aufenthaltserlaubnis zu erhalten, .

Ablauf des Aufnahmeverfahrens

Bei den Landesaufnahmeprogrammen sind die verschiedenen Verfahrensschritte teils sehr unterschiedlich ausgestaltet; eine einheitliche Verwaltungspraxis in allen Bundesländern . Im Wesentlichen richtet sich der Ablauf der Landesaufnahmeprogramme nach den folgenden Schritten:

1. Erlass der Aufnahmeanordnung durch oberste Landesbehörde

(s.o.) 

2. Einbeziehung der Ausländerbehörde 

Sieht die Aufnahmeanordnung des jeweiligen Landesaufnahmeprogrammes vor, dass eine Verpflichtungserklärung nach § 68 AufenthG erforderlich ist, spielen die Ausländerbehörden eine entscheidende Rolle. Zentral sind dann die Ausländerbehörden am Wohnort derjenigen Person, die . Diese nehmen zunächst die Erklärungen entgegen und prüfen diese nach Bonität und – wenn nach Landesaufnahmeprogramm gefordert – die Verwandtschaftsbeziehung zwischen verpflichtungsgebender und -begünstigter Person.

Im Falle der positiven Prüfung richten sich die Ausländerbehörden dann mit einer Vorabzustimmung zur Visumserteilung . Diese kontaktieren sodann regelmäßig die begünstigten Personen und teilen mit, dass .

 

3. Durchführung des Visumsverfahrens / Sicherheitsüberprüfungen 

Wenn sich die betreffenden Personen noch im Ausland befinden, müssen diese bei den deutschen Auslandsvertretungen ein reguläres Visumsverfahren durchlaufen. In diesem Rahmen erfolgt auch regelmäßig eine Sicherheitsüberprüfung. Gegebenenfalls können auch , z.B. in der Vorauswahl der Personen, beteiligt sein. Auch die IOM führt abhängig vom jeweiligen Programm gegebenenfalls vorbereitende Maßnahmen zur Einreise durch, wie z.B. Orientierungskurse (Pre-Departure Orientation) und medizinische Unterstützung beim .

Im Visumsverfahren findet auch eine Prüfung der allgemeinen Voraussetzungen für die Erteilung eines Aufenthaltstitels nach § 5 Abs. 1 AufenthG statt – dazu zählen insbesondere die Klärung der Identität und der Nachweis der Sicherung des Lebensunterhalts. Es ist jedoch möglich, von diesen allgemeinen Anforderungen abzusehen, . Wenn der betroffenen Person nach der jeweiligen Aufnahmeanordnung eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden muss, ist auch die zuständige Auslandsvertretung daran gebunden. Ein davon abweichendes Ermessen .

alternativ: Antragsverfahren bei der zuständigen Ausländerbehörde

Aufnahmeanordnungen von Landesaufnahmeprogramme können sich auch auf Personen beziehen, . In dieser Konstellation entfällt ein Visumsverfahren naturgemäß. Stattdessen muss das Antragsverfahren bei den örtlich zuständigen Ausländerbehörden durchgeführt werden (auch hier Vorlage der erforderlichen Dokumente, wie z.B. Verpflichtungserklärung). In der Praxis hat diese Form der Aufnahme jedoch keine Relevanz.

4. Ausreise und Einreise nach Deutschland 

Ja nach Landesaufnahmeprogramm erfolgt die Ausreise bzw. Einreise nach Deutschland entweder durch die jeweiligen Bundesländer unterstützt oder selbst organisiert und finanziert durch die betroffenen Personen bzw. ihrer Angehörigen. In den Landesaufnahmeprogrammen für Geflüchtete aus Syrien musste die Ausreise z.B. .

5. Ankommen und Rechtsstellung in Deutschland 

Aufenthalt: Nach Einreise in Deutschland oder Durchlaufen des Antragsverfahrens bei den örtlich zuständigen Ausländerbehörden müssen die betroffenen Personen kein Asylverfahren durchlaufen; ihnen wird direkt eine Aufenthaltserlaubnis nach § 23 Abs. 1 AufenthG erteilt. Diese stellt einen rechtsmittelfähigen Bescheid (Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG) dar, gegen die im Falle der Ablehnung .

Sozialleistungen: Im Falle der Einreise über Verpflichtungserklärungen sind jegliche Kosten, die nicht explizit in den Landesaufnahmeanordnungen von der Verpflichtung ausgenommen sind, von den Verpflichtungsgebenden zu tragen. Insbesondere sind es Kosten für ausreichenden Wohnraum, die Lebenshaltung und sonstige wirtschaftliche oder soziale Aufwendungen. Mit Inkrafttreten des Integrationsgesetzes am 6. August 2016 wurde die Dauer für diese Verpflichtung auf maximal fünf Jahre begrenzt. Bei Landesaufnahmeprogrammen ohne Verpflichtungserklärung sind die aufgenommenen Geflüchteten nach § 1 Abs. 1 Nr. 3a AsylbLG leistungsberechtigt, wenn die Aufnahme aufgrund eines Krieges in ihrem Heimatland erfolgte. Wurde ihnen eine Aufenthaltserlaubnis nach § 23 Abs. 1 AufenthG aus anderen als kriegsbedingten Gründen im Herkunftsland erteilt, haben sie im Falle der Bedürftigkeit einen direkten Anspruch auf .

Arbeit: § 23 Abs. 1 S. 4 AufenthG sieht vor, dass die Aufenthaltserlaubnis – anders als die nach § 23 Abs. 2 AufenthG – grundsätzlich nicht zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigt. Jedoch kann in der Aufnahmeanordnung festgelegt werden, dass eine Erwerbstätigkeit erlaubt ist oder diese nach § 4a Abs. 1 AufenthG gestattet werden kann, vgl. § 23 Abs. 1 S. 4 2.Hs. AufenthG.

Wohnsitz: Personen, die über ein Landesaufnahmeprogramm einreisen, erhalten nach § 12a AufenthG eine Wohnsitzauflage. Bei Personen, die über Programme mit Verpflichtungserklärung einreisen, gilt die Wohnsitzauflage für das Bundesland oder den Landkreis ihrer Verwandten. Die Wohnsitzauflagen können aufgehoben werden, wenn einer Beschäftigung nachgegangen wird und keine Sozialleistungen mehr bezogen werden.

Familie: Personen, die über Landesaufnahmeprogramme einreisen, haben keinen Anspruch auf Familiennachzug. Sie können den Nachzug ihrer Angehörigen gemäß § 29 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AufenthG beantragen, müssen hierfür aber den Lebensunterhalt der gesamten Familie in Deutschland sicherstellen und ausreichend Wohnraum nachweisen. Zudem darf der Familiennachzug nur erfolgen, wenn humanitäre und völkerrechtliche Gründe vorliegen, § 29 Abs. 3 S. 1 AufenthG.

Beispiele umgesetzter Landesaufnahmeprogramme 

Infolge der Machtübernahme der Taliban in Afghanistan im August 2021 und der daraus resultierenden humanitären Krise haben mehrere Bundesländer – , , und – aufgelegt. Diese Programme ergänzten das Bundesaufnahmeprogramm und richteten sich an afghanische Familienangehörige, die sich in einer Gefährdungslage befanden und eine Verbindung zu in Deutschland lebenden Verwandten nachweisen konnten. Ziel war es, gefährdeten Personen aus Afghanistan oder den angrenzenden Staaten – darunter Pakistan, Iran, Tadschikistan, Turkmenistan, Usbekistan oder China – Schutz und Sicherheit in Deutschland zu ermöglichen. Die Umsetzung der Landesaufnahmeprogramme war jeweils an mehrere Voraussetzungen geknüpft. So mussten die in Deutschland lebenden Bezugspersonen u.a. einen festen Wohnsitz im jeweiligen Bundesland nachweisen und eine Verpflichtungserklärung abgeben. Die Programme stellten grundsätzlich ein wichtiges Instrument zur humanitären Aufnahme gefährdeter Afghan*innen dar, insbesondere für Familienangehörige, die keinen Zugang zum Bundesaufnahmeprogramm hatten.  

In der Praxis litten die Landesaufnahmeprogramme für afghanische Staatsangehörige bundesweit unter langwierigen Visaverfahren, überbordender Bürokratie und strengen Nachweisanforderungen (z.B. der Familienverhältnisse) sowie hohen Aufnahmeanforderungen, . Auch aufgrund der hohen Hürden der Verpflichtungserklärungen .

Im Jahr 2015 konnten etwa 1.000 schwer traumatisierte Menschen – überwiegend jesidische Frauen und Kinder aus dem Nordirak – im Rahmen eines Sonderkontingents, das die Landesregierung Baden-Württemberg beschlossen hatte, . Die Maßnahme richtete sich gezielt an Opfer der Terrormiliz „Islamischer Staat“. Vorschläge für die Aufnahme konnten durch kurdische Behörden, NGOs und Einzelpersonen eingereicht werden. Die Auswahl der Betroffenen erfolgte nach medizinischer und psychologischer Begutachtung durch ein interdisziplinäres Team vor Ort. Im Anschluss wurde über das deutsche Generalkonsulat in Erbil ein Visumverfahren durchgeführt, einschließlich Sicherheitsüberprüfung durch deutsche Behörden.

Auch wenn das Aufnahmeprogramm Baden-Württembergs humanitär zweifellos von großer Bedeutung war und vielen Schutzbedürftigen Sicherheit bot, zeigte sich in der praktischen Umsetzung ein Problem: Familien wurden teilweise getrennt, da primär Frauen und Kinder aufgenommen wurden, obwohl es sich ursprünglich um vollständige Familien im Herkunftsland handelte. Ein Familiennachzug der im Irak verbliebenen Väter war meist ausgeschlossen, da kein privilegierte Familiennachzug möglich ist (s.o.).

Im Zuge des Aufnahmeprogramms des Landes Baden-Württemberg, erklärten sich auch die Bundesländer Niedersachsen und Schleswig-Holstein bereit, unterstützend .

Das Land Brandenburg beschloss 2016, ebenfalls ein eigenes Programm für die Aufnahme von Jesid_innen zu entwickeln; dieses wurde mir erheblichen Verzögerungen schließlich . Die Vorauswahl der Personen erfolgte hier über den UNHCR.  Anders als bei dem Aufnahmeprogramm Baden-Württemberg konnten laut Aufnahmeanordnung Personen im Familienverbund, also auch jesidische Männer, mit aufgenommen werden.

Im Zuge des syrischen Bürgerkriegs, der ab 2011 eine der größten Fluchtbewegungen seit Jahrzehnten auslöste, reagierten alle Bundesländer (außer Bayern) ab 2013 mit eigenen Landesaufnahmeprogrammen nach § 23 Abs. 1 AufenthG. Diese Programme sollten Geflüchteten aus Syrien, den Anrainerstaaten sowie Ägypten eine sichere Aufnahme in Deutschland ermöglichen. Vorwiegend konnten Personen einreisen, die in Deutschland lebende Verwandte haben. Anders als beim Familiennachzug ermöglichten die Landesprogramme auch die , was vielen Familien das Zusammenleben in Sicherheit erleichtern sollte. 2013-2015 konnten so ungefähr 20.000 Syrer_innen . Innerhalb dieser Landesprogramme war eine Verpflichtungserklärung nach § 68 AufenthG erforderlich; die genaue Ausgestaltung der Programme .

Die Landesaufnahmeprogramme für Syrer_innen waren in der Praxis durch hohe finanzielle Hürden geprägt, insbesondere durch die Verpflichtung privater Personen, sämtliche Lebenshaltungskosten – einschließlich Krankenversicherung – für ihre Angehörigen zu übernehmen. Dadurch waren die Programme faktisch auf Menschen mit finanziell gut abgesicherten Angehörigen beschränkt. Zwar wurden ab 2014 bestimmte Kosten (z. B. bei Krankheit) von den Ländern übernommen und die Verpflichtungsdauer 2016 auf fünf Jahre begrenzt (§ 68a AufenthG), .